Debatten om såkalt «sukkeravgift» på mat og drikke – som egentlig er avgifter på sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer – har nok en gang blusset opp. Debatten dreier seg i stor grad om konsekvensene for norsk næringsliv, mens noen tenker mer på folkehelsa.
I det siste har for eksempel KrF uttalt at de ønsker å vurdere en gradert sukkeravgift, det vil si at produkter med mest sukker skal avgiftslegges mer enn produkter med mindre sukker. Forslaget er godt, men ikke så nytt. En utredning av det såkalte Særavgiftsutvalget konkluderte for over 10 år siden med at dette var den mest fornuftige løsningen, men den ble for administrativt komplisert.
I 2016 skrev jeg en lengre artikkel om avgifter på mat og drikke i Norsk Tidsskrift for Ernæring. Artikkelen ligger ute i en PDF-utgave av tidsskriftet på NTFE.no, men jeg republiserer den (med tillatelse) i sin helhet her.
Kosthold og prispolitikk
– En kort innføring i en langvarig diskusjon
Forbruket av sukkerholdig brus i befolkningen går stadig nedover, men i 2015 ble det likevel solgt over 260 millioner liter sukkerholdig brus i Norge, ifølge Bryggeri- og drikkevareforeningen. Enkelte personer drikker svært mye – så mye som 1 liter per dag[1]. Saft og brus utgjør bare 2 prosent av energiinntaket blant nordmenn, men nesten 30 prosent av inntaket av sukkerarter i det norske kostholdet. Dersom all sukkerholdig brus som ble konsumert ble byttet ut med sukkerfri drikke, kunne inntaket av tilsatt sukker gå ned til anbefalt nivå hos voksne[2].
I mars i år annonserte Storbritannias statsminister George Osborne at det vil bli innført en egen avgift på sukkerholdig drikke fra 2018. Avgiften begrunnes med helse og at sukkerholdig drikke er den største kilden til sukker for barn og unge. Én enkelt boks med brus inneholder mer enn det anbefalte daglig inntaket av tilsatt sukker for barn i Storbritannia.
Avgifter på mat diskuteres ofte også i Norge, blant annet i forbindelse med overvekt og fedme. Argumenter for og imot avgifter krever en forståelse av hvordan de fungerer. Hensikten med denne artikkelen er å gi noen begrepsavklaringer som er relevante for de polariserte diskusjonene om avgifter på mat/sukker, redegjøre for dagens avgiftssystem i Norge og drøfte potensielle helse- og ernæringsmessige konsekvenser av avgifter.
Avgifter på sukker og brus
Prismanipulering for å få folk til å kjøpe mindre av usunne produkter er et økonomisk virkemiddel som baserer seg på prinsippet om at økte priser reduserer etterspørselen, og vice versa. Et høyt inntak av usunn mat og drikke fører til store sosiale kostnader (helseutgifter) som kan balanseres ved hjelp av avgifter.
Når vi diskuterer avgifter på sukker og sukkerholdige produkter, er det viktig å være klar over at vi i Norge allerede har avgifter på både sukker, sjokolade- og sukkervarer samt brus, i henhold til Særavgiftsloven. Disse er først og fremst fiskale avgifter, dvs. avgifter som skal gi inntekter til staten, som i mindre grad er basert på helse.
Sukkeravgiften (innført i 1981) utgjør i 2016 kr 7,66 per kilo. Den gjelder sukker (farin, melis osv.), sirup og sukkeroppløsninger, men ikke produkter som glykosesirup, invertsukker, karamell, honning og lønnesirup. Sukker som inngår som ingrediens i et annet produkt, for eksempel brus, er heller ikke omfattet av sukkeravgiften. På begynnelsen av 2000-tallet var det mange diskusjoner for og imot sukkeravgiften; Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet var blant de som advarte mot å fjerne den.
Avgift på sjokolade- og sukkervarer (innført i 1922) er på kr 19,79/kg, som skal betales ved innførsel og innenlandsk produksjon. Den omfatter tyggegummi, sukkertøy, drops, sjokolade og søte kjeks. Kunstig søtede eller sjokolade- og sukkervarer som ikke er tilsatt sukker eller søtningsmidler er også avgiftspliktige. Denne avgiften kan være forvirrende – for eksempel er marsipanmasse (med sukker) i utgangspunktet ikke avgiftspliktig, men ikke dersom den formes som kakelokk eller figurer.
Avgift på alkoholfrie drikkevarer er på kr 3,27/liter. Den inkluderer alkoholfrie drikkevarer tilsatt sukker (inkl. sirup, fruktose, honning eller konsentrat av frukt og bær), men også sukkerfrie drikkevarer med kunstige søtningsmidler. Ren juice og saft og melkeprodukter med opptil 15 g/liter tilsatt sukker er unntatt. I 2014 var provenyet (inntektene til staten) fra denne avgiften nesten 2 milliarder kroner.
Det finnes likevel mange sukkerrike produkter som ikke omfattes av de ovennevnte avgiftene – eksempelvis iskrem, kjeks med mindre enn 50 % sjokolade og kaker. Samtidig er det også “sukkeravgift” på mange produkter uten sukker, slik som pastiller og tyggegummi. Avgiften på alkoholfrie drikkevarer skiller heller ikke på mengde sukker (på samme måte blir alkoholholdige drikkevarer med mellom 4,7 og 22 % alkohol ikke avgiftsbelagt etter alkoholinnhold).
Den ovennevnte britiske brusavgiften blir derimot en gradert avgift, det vil si at de mest sukkerholdige produktene får høyest avgift. Sukkerfrie drikker og drikker med mindre enn 5 g sukker/100 ml er unntatt avgiften. På drikker med 3-5 teskjeer og mer enn 9 teskjeer per boks vil avgiften være hhv. 18 og 24 pence per liter (NOK 2-2,8/l). I Danmark ble det også differensiert mellom brus med mer enn 0,5 g sukker per 100 ml og brus med høyst 0,5 g sukker i avgiften på mineralvann, inntil avgiften forsvant helt 1. januar 2014 (i løpet av 2014 steg også forbruket av brus i Danmark med 38 millioner liter[3]).
Et utvalg utnevnt av Finansdepartementet – Særavgiftsutvalget – anbefalte i 2007 at en sukkeravgift bør graderes etter sukkerinnhold pr. gram, men det var knyttet administrative problemer til dette[4]. Én utfordring er at det ikke er obligatorisk å deklarere mengde tilsatt sukker i produktene. I 2015 ble avgiften på saft og sirup uten tilsatt sukker satt ned, men å øke avgiften spesifikt på sukkerholdig brus ble ikke sett på som relevant.
Effekt på forbruk
Hvor mange færre vil kjøpe brus dersom den blir dyrere? Det kommer an på varens egenpriselastisitet, som er et mål på hvor «elastisk» eller fleksibel etterspørselen av varen er. Dersom en prisendring på 10 prosent fører til en endring i forbruket på 10 prosent, når alt annet er konstant, er priselastisiteten 1. En egenpriselastisitet på -1 vil si at forbruket av en vare vil gå ned med 1 prosent når prisen på den samme varen øker med 1 prosent, med 10 prosent hvis prisen øker med 10 prosent og så videre.
Egenpriselastisiteten på sukkerholdig brus varierer og har vært anslått fra i gjennomsnitt mellom -0,79 og -1,2 i USA[5], -1,16 i Mexico[6], og -1,8 i Norge[7] til -2,2 i Frankrike[8]. Prissensitiviteten blant forbrukerne avhenger av blant annet inntekt, forbruksnivå og varens andel av de totale utgiftene i husholdningen. Produkter som har høy priselastisitet er gjerne i kategorier hvor forbrukerne lett kan bytte det ut med noe annet – f.eks. bytte ut brus med vann.
Gustavsen fant i 2004 at en fordobling av både produksjonsavgiften og merverdiavgiften på brus i Norge kunne føre til en prisøkning på omkring 27 prosent. Denne prisøkningen ble videre forventet å medføre at husholdningene som drakk mest brus med sukker ville redusere sitt forbruk med 44 prosent, mens den fjerdedelen som drakk minst ville redusere sitt forbruk med 17 prosent[9].
Ifølge en senere analyse av Gustavsen og Rickertsen (7) er etterspørselen av brus, godteri, iskrem og kjøtt i Norge priselastisk. Interessant nok fant de at husholdninger som kjøper lite av disse varene er mer prissensitive. En prisøkning på godteri på 1 prosent vil eksempelvis redusere forbruket med omtrent 2,5 prosent i gruppen med lavest inntak og med 1,1 prosent i gruppen med høyest inntak. Effekten på det absolutte inntaket, og på kaloriinntaket, er imidlertid høyere for storforbrukere.
Gustavsen og Rickertsens modeller tyder på at det monner mer å øke prisen (øke merverdiavgiften (mva.) fra 14 til 25 prosent) på usunne produkter, særlig brus og godteri, enn å fjerne mva. på sunne produkter, dersom man har kaloriinntak og kroppsvekt som endepunkt. Prisreduksjoner på sunne matvarer vil øke forbruket hos dem som allerede spiser mye av det, men effektene på kroppsvekt blir små. De mener derfor at å øke prisen på brus, godterier og iskrem er et målrettet tiltak (7). Dette stemmer overens med internasjonale studier som finner at etterspørselen for usunne produkter er mer prissensitiv enn for frukt og grønnsaker[10].
Det er utfordrende å fastslå effekten av slike avgifter. Dersom man skal bruke før- og etter-data for å undersøke effekten av en avgift, er det viktig å statistisk kontrollere for andre faktorer som påvirker forbruket, deriblant befolkningsvekst eller demografiske endringer, økonomisk tilstand, markedsføring og tidligere trender[11, 12].
En systematisk litteraturgjennomgang fra 2014 av Thow og medarbeidere[13] fant kun to randomiserte kontrollerte studier (fra New Zealand og USA). Begge konkluderte med at prisvirkemidler er effektive. Disse studiene var imidlertid lokasjonsspesifikke – effekter utenfor studienes lokasjoner var ukjent. De andre studiene i Thow og medarbeideres gjennomgang var basert på simuleringsmodeller eller spørreundersøkelser. Alle studier fant at en 5-30 prosent avgift på sukkerholdig brus ville redusere inntaket proporsjonalt med avgiftsnivået (fra 5 til 48 prosent reduksjon).
Thow og medarbeidere fant også at avgifter på generelt usunn mat predikerte et redusert forbruk av målproduktene. Studiene viste konsekvente effekter ved avgifter på mellom 10 og 20 prosent, med størst effekt på “luksus”-varer eller drikke (f.eks. kaker og brus). Effekten av subsidier på sunn mat var imidlertid uklar mht. effekt på totalt kaloriinntak. En nyere rapport fra britiske helsemyndigheter konkluderte også med at en avgift på 10 til 20 prosent vil være nødvendig for å oppnå en signifikant og helsemessig relevant reduksjon i forbruket av sukkerholdige produkter[14].
Hva byttes brusen ut med?
Selv om det er appellerende å være tilhenger av økte avgifter på usunn mat for å snu forbruket, er det mange forbehold som må vurderes. Kan for eksempel høyere avgifter på sukkerholdig brus føre til at forbrukerne kompenserer ved å kjøpe mer av noe annet usunt? I tillegg til egenpriselastisitet er krysspriselastisitet et viktig spørsmål. Hvor mye påvirkes forbruket av én vare dersom prisen på en annen vare øker?
Når prisen på et produkt går opp, vil forbruket av noen produkter som spises sammen med dette produktet reduseres, mens forbruket av andre produkter (substitutter) øker. Summen av disse erstatningseffektene vil påvirke helseeffekten av en helserelatert avgift på mat. At avgifter på brus kan påvirke forbruket av andre varer er derfor viktig å vurdere.
En ny evaluering av innføringen av en «fett-avgift» i Danmark (fra 2011 til 2013) fant at inntaket av mettet fett gikk ned med i gjennomsnitt 4 prosent, og at inntaket av grønnsaker og fiber økte i samme periode. Uventet nok var innføringen av avgiften også forbundet med et økt inntak av salt[15]. Denne potensielt uheldige «bivirkningen» kunne kanskje skyldes at avgiften på mettet fett i Danmark først og fremst ble innført for å kompensere for en lavere inntektsskatt, ikke for å forbedre kostholdet.
Noen av studiene som ble gjennomgått av Thow og medarbeidere13 fant at avgifter på sukkerholdig drikke kunne øke forbruket av andre drikkevarer, som melk, sukkerfri drikke, te og kaffe. Man kan også spørre seg om forbrukerne kanskje vil bytte over til annen sukkerholdig drikke, f.eks. energidrikker, søtet melk, eller til billigvarianter av brus.
Det er derimot lite grunn til å tro at folk vil kompensere ved å spise mer godteri og lignende, da de fleste i utgangspunktet ikke drikker brus som en erstatning for godteri, kaker eller andre kilder til sukker, men for å slukke tørsten.
Økt forbruk av lettbrus?
Vil økt avgift på sukkerholdig brus føre til økt forbruk av lettbrus? Escobar og medarbeidere fant en negativ krysspriselastisitet for lettbrus, slik at forbruket av lettbrus faktisk kan forventes å gå ned dersom sukkerholdig brus blir dyrere[16] – i alle fall i USA. Andre har estimert at krysspriselastiseten mellom sukkerholdig og sukkerfri brus er liten og ikke statistisk signifikant[17].
En undersøkelse av SIFO fant at blant personer som drakk lettbrus sjeldent, oppga bare 2 % at de foretrakk lettbrus fremfor vann[18]. Dette kan bety at de som ikke allerede drikker lettbrus har valgt å unngå det, og vil kanskje bytte over til noe annet enn lettbrus dersom sukkerholdig brus blir dyrere.
Regressiv avgift
Noen studier viser at personer med lav inntekt er mer prissensitive, og dermed vil redusere forbruket som en følge av avgifter mer enn personer med høy inntekt. Én innvending som ofte blir brukt mot dyrere usunn mat og drikke – ofte fra industrien – er at dette er regressivt, det vil si at personer med lavest inntekt blir hardest belastet (det samme gjelder avgiftene på tobakk).
Men personer med lav sosioøkonomisk status kan også lide mer helsemessig nettopp fordi usunn mat er billig. Det er disse som har mest å hente av å redusere inntaket. En respons på dette motargumentet kan derfor være at avgifter på brus ganske riktig rammer fattige hardest, men det gjør også fedme. Selv om økte avgifter på enkelte usunne produkter kan være regressive, kan de også være progressive ved at de reduserer ulikheter i helse.
Dersom industrien virkelig er bekymret for de fattiges økonomi, kan de jo alltids senke prisene på sunnere alternativer som en kompensasjon. De kan også endre produktsammensetningen: I Ungarn stimulerte eksempelvis sukkerskatten mange produsenter til å redusere sukkerinnholdet i produktene, for å unngå avgiften[19].
Konklusjon
Som Hawkes og medarbeidere har påpekt, kan «smart» ernæringspolitikk ha en betydelig effekt på fedme på lang sikt, selv om det er utfordrende å vise resultater på kort sikt. Derfor må en vise til andre indikatorer på fremskritt mot det langsiktige målet[20]. De mener at avgifter er et viktig element i det de kaller «smart food policies», da det får forbrukerne til å revurdere sine usunne preferanser. Men avgiftene må være store og være rettet mot produkter som har sunnere og reelle alternativer for å unngå usunne erstatningseffekter.
Selv om effektene av en helserelatert avgift er et empirisk spørsmål, er det også politisk ladet. For å skaffe politisk støtte til en økt skatt på sukkerholdig brus kan det hjelpe å fremstille det som inntektsbringende og å vise til sparte helsekostnader som en følge av en slik skatt[21]. Frankrike gjorde dette i 2011, og innførte en avgift som skulle gi €280 millioner i 2012, hvorav halvparten skulle gå til forebygging av fedme. Mexico innførte avgifter på sukkerholdig drikke og energitette, bearbeidete produkter i 2014, som forventes å generere over €800 millioner som er øremerket helseprogrammer og tilgang til drikkevann i skolene. I Storbritannia vil den kommende brusavgiften skaffe anslagsvis 1,5 milliarder pund de første tre årene. Disse inntektene skal brukes på fysisk aktivitet i barneskolen, skolefrokost og lengre skoledager i ungdomsskolen.
Pris betyr mye for folks handle- og spisevaner. Særlig for mindre sunne produkter (som brus og søtsaker) kan man forvente at etterspørselen går ned når prisene øker. Myndighetene har mulighet til å intervenere og bruke prispolitiske initiativer for å vri folks kjøpevaner i en mer helsefremmende retning. Selv om både opplysningsarbeid og folks personlige ansvar er viktig, har det ikke vist seg å være tilstrekkelig for å forebygge kostholdsrelaterte helseproblemer i hele befolkningen.
Referanser
[1] Totland TH, Melnæs BK, Lundberg-Hallén N. … & Andersen, LF. Norkost 3: En landsomfattende kostholdsundersøkelse blant menn og kvinner i Norge i alderen 18-70 år, 2010-11. Oslo: Helsedirektoratet, 2012.
[2] Andersen LF, Husøy T., Kolset SO & Jakobsen, HN. Impact on health when sugar is replaced with intense sweeteners in soft drinks, ‘saft’ and nectar. Oslo: Vitenskapskomiteen for Mattrygghet, 2007.
[3] “Sundhedseksperter: Flydende sukker er det værste”. DR 19.01.2015. http://www.dr.dk/nyheder/indland/sundhedseksperter-flydende-sukker-er-det-vaerste (besøkt 11.05.2015)
[4] NOU 2007:8. En vurdering av særavgiftene.
[5] Andreyeva T, Long MW & Brownell KD. The Impact of Food Prices on Consumption: A Systematic Review of Research on the Price Elasticity of Demand for Food. Am J Public Health, 2010;100(2):216-22.
[6] Colchero, MA, Salgado JC, Unar-Munguia M, Hernández-Ávila M. & Rivera-Dommarco JA. Price elasticity of the demand for sugar sweetened beverages and soft drinks in Mexico. Economics & Human Biology, 2015;19:129-137.
[7] Gustavsen GW & Rickertsen K. Adjusting VAT rates to promote healthier diets in Norway: A censored quantile regression approach. Food Policy, 2013;42:88-95.
[8] Bonnet C, Requillart V. Does the EU sugar policy reform increase added sugar consumption? An empirical evidence on the soft drink market. Health Econ 2011;20(9):1012-24.
[9] Gustavsen GW. Etterspørsel etter brus – Virkninger av avgiftsendringer på brus hos husholdninger med ulikt forbruksnivå. NILF-notat 2004-13. Oslo: NILF, 2004.
[10] Powell LM, Chriqui JF, Khan T, Wada R & Chaloupka FJ. Assessing the potential effectiveness of food and beverage taxes and subsidies for improving public health: a systematic review of prices, demand and body weight outcomes. Obesity Reviews, 2013;14(2):110-28.
[11] “Why it is not possible to make determinations on the usefulness of the tax on sugar sweetened beverages in Mexico during 2015 using raw sales data”. Instituto Nacional de Salud Pública, 2016. http://www.insp.mx/epppo/blog/4063-tax-sugar-sweetened-beverages.html
[12] Colchero, M. A., Popkin, B. M., Rivera, J. A. & Ng, S. W. Beverage purchases from stores in Mexico under the excise tax on sugar sweetened beverages: observational study. BMJ, 2016;352:h6704.
[13] Thow, A. M., Downs, S. & Jan, S. A systematic review of the effectiveness of food taxes and subsidies to improve diets: Understanding the recent evidence. Nutrition Reviews, 2014;72(9):551-65.
[14] Sugar Reduction: The evidence from action. London: Public Health England, 2015.
[15] Smed, S., Scarborough, P., Rayner, M. & Jensen, J. D. The effects of the Danish saturated fat tax on food and nutrient intake and modelled health outcomes: an econometric and comparative risk assessment evaluation. Eur J Clin Nutr 2016, 13. april.
[16] Escobar, M. A. C., Veerman, J. L., Tollman, S. M., Bertram, M. Y. & Hofman, K. J. Evidence that a tax on sugar sweetened beverages reduces the obesity rate: a meta-analysis. BMC Public Health, 2013;13:1072.
[17] Zhen C, Finkelstein EA, Nonnemaker JM, Karns SA & Todd JE. Predicting the Effects of Sugar-Sweetened Beverage Taxes on Food and Beverage Demand in a Large Demand System. American Journal of Agricultural Economics, 2014;96(1):1-25.
[18] Bugge, A. Forbuden frukt smaker best: en studie av nordmenns spise- og drikkemønster av sjokolade, søtsaker, salt snacks, sukkerholdige leskedrikker og lignende. Oslo: SIFO, 2010.
[19] WHO Europe. Good practice brief – Public health product tax in Hungary, 2015.
[29] Hawkes C, Smith TG, Jewell J, Wardle J, Hammond RA, Friel S, Thow AM & Kain, J. Smart food policies for obesity prevention. The Lancet, 2015;385(9985):2410-21.
[21] Brownell, K. D., Farley, T., Willett, W., Popkin, B. M., Chaloupka F. J., Thompson, J. W. & Ludwig, D. S. The Public Health and Economic Benefits of Taxing Sugar-Sweetened Beverages. N Engl J Med. 2009 15;361(16):1599-1605.
Sunn Skepsis 